Révision partielle et limites matérielles : le jus cogens

Droit public & constitutionnel · Master 1

Art. 194 Cst., unité de la matière, jus cogens et invalidation des initiatives.

Introduction

La révision partielle est la voie ordinaire de modification de la Constitution fédérale. Elle permet d'ajouter, de supprimer ou de modifier des dispositions précises, sans remettre en cause l'ensemble du texte. L'art. 194 Cst. en fixe le cadre : la révision partielle peut être proposée par le peuple (initiative de 100 000 citoyens), par l'un des conseils, ou décidée par l'Assemblée fédérale. Une fois adoptée, elle est soumise au vote du peuple et des cantons, et n'entre en vigueur qu'à la double majorité.

L'art. 194 Cst. fixe aussi des limites. Toute révision partielle doit respecter l'unité de la matière : ses éléments doivent avoir un rapport intrinsèque entre eux. Elle ne doit pas violer les règles impératives du droit international (jus cogens), comme l'interdiction de la torture, du génocide ou de l'esclavage, ni le principe de non-refoulement. Pour les initiatives populaires, l'art. 194 al. 3 Cst. exige en plus l'unité de la forme : l'initiative est soit un projet rédigé, soit une proposition générale, mais pas un mélange des deux. L'art. 139 al. 3 Cst. prévoit la nullité en cas de violation de ces exigences.

Le contrôle de ces conditions revient à l'Assemblée fédérale, qui déclare l'initiative nulle, totalement ou partiellement, lorsqu'elle viole ces exigences. Le Tribunal fédéral n'exerce aucun contrôle sur cette décision ni sur la constitutionnalité des actes de l'Assemblée fédérale. Cette particularité du système suisse fait de la validité des initiatives un sujet de débat politique autant que juridique, notamment depuis plusieurs initiatives controversées des deux dernières décennies.

Objectifs d'apprentissage

Décrire les voies de la révision partielle (art. 194 Cst.)
Expliquer les exigences d'unité de la matière et d'unité de la forme
Définir le jus cogens et son rôle de limite matérielle à la révision
Identifier l'autorité compétente pour constater la nullité d'une initiative
Discuter les enjeux du contrôle politique de la validité des initiatives

Concepts clés

Voies de la révision partielle: La révision partielle peut être proposée par le peuple (initiative de 100 000 citoyens), par un conseil, ou décidée par l'Assemblée fédérale. Dans tous les cas, le texte adopté est soumis au vote du peuple et des cantons.
Unité de la matière: Une révision partielle ne peut regrouper que des éléments qui ont entre eux un rapport intrinsèque. L'exigence protège la liberté de vote : l'électeur ne doit pas être contraint d'accepter un élément indésirable pour obtenir un élément souhaité.
Unité de la forme: Une initiative est soit une proposition générale, soit un projet rédigé de toutes pièces; elle ne peut combiner les deux formes. Cette exigence découle de l'art. 194 al. 3 Cst. ; la sanction (nullité) est prévue à l'art. 139 al. 3 Cst.
Jus cogens: Les règles impératives du droit international sont des normes auxquelles aucun État ne peut déroger, comme l'interdiction de la torture, du génocide, de l'esclavage et le principe de non-refoulement. Une révision qui les violerait est nulle.
Contrôle par l'Assemblée fédérale: L'Assemblée fédérale, sur proposition du Conseil fédéral, déclare nulle l'initiative qui ne respecte pas les conditions de validité. Le Tribunal fédéral ne peut pas contrôler cette décision (art. 189 al. 4 Cst.). Elle peut déclarer la nullité totale ou partielle.

Conclusion

La révision partielle est l'instrument quotidien de l'évolution constitutionnelle suisse. Son cadre juridique articule des exigences de procédure (voies d'initiative, double majorité) et des exigences matérielles (unité de la matière, unité de la forme, respect du jus cogens) qui protègent à la fois la liberté de vote et l'ordre juridique international.

La particularité suisse réside dans le contrôle politique de ces conditions par l'Assemblée fédérale, sans recours judiciaire. Cela rend le sujet à la fois technique et politique, et explique le débat récurrent sur l'élargissement des causes de nullité ou sur l'introduction d'un contrôle judiciaire.

Cartes

Qui peut proposer une révision partielle de la Constitution ?: Le peuple (initiative de 100 000 citoyens), un conseil ou l'Assemblée fédérale (art. 194 al. 1 Cst.).
Quelle majorité faut-il pour adopter une révision partielle ?: La double majorité du peuple et des cantons (art. 195 Cst.).
Que signifie l'unité de la matière ?: Les éléments de la révision doivent avoir un rapport intrinsèque entre eux, pour protéger la liberté de vote de l'électeur.
Que signifie l'unité de la forme ?: Une initiative est soit rédigée de toutes pièces, soit formulée en termes généraux, mais pas un mélange des deux.
Qu'est-ce que le jus cogens ?: Les règles impératives du droit international, dont aucune dérogation n'est admise (torture, génocide, esclavage, non-refoulement).
Quelle disposition interdit les révisions violant le jus cogens ?: L'art. 194 al. 2 Cst. pour la révision partielle, l'art. 193 al. 4 pour la révision totale et l'art. 139 al. 3 pour les initiatives.
Qui contrôle la validité d'une initiative populaire ?: L'Assemblée fédérale, sur proposition du Conseil fédéral.
Le Tribunal fédéral peut-il contrôler la validité d'une initiative ?: Non. L'art. 189 al. 4 Cst. exclut le recours contre les actes de l'Assemblée fédérale et du Conseil fédéral, sauf exceptions prévues par la loi.
L'Assemblée fédérale peut-elle invalider une initiative en partie ?: Oui, elle peut déclarer nulle une partie seulement de l'initiative si le reste conserve un sens et respecte les conditions de validité.
Pourquoi le contrôle de validité des initiatives est-il débattu ?: Parce qu'il est exercé par un organe politique, et non par un juge, ce qui soulève des questions d'impartialité, de sécurité juridique et de respect du droit international.
Qu'est-il advenu de l'initiative populaire de 2004 sur l'internement à vie des délinquants jugés dangereux ?: Elle a été jugée valable et acceptée, introduisant l'art. 123a Cst., malgré des doutes sur sa compatibilité avec la CEDH.
Quelle initiative a été invalidée, au moins en partie, en 1996 pour violation du non-refoulement ?: L'initiative populaire intitulée « Pour une politique d'asile raisonnable », dont certaines exigences ont été jugées contraires au principe de non-refoulement, norme impérative du droit international.
Quelle interprétation privilégie-t-on face à une initiative douteuse ?: Une interprétation conforme au droit supérieur, si elle est raisonnablement possible, afin de ne pas invalider l'initiative sans nécessité (in dubio pro populo).

Glossaire

Unité de la matière: Exigence qu'une révision porte sur un seul objet ou sur des objets liés par un rapport intrinsèque.
Unité de la forme: Exigence qu'une initiative soit soit un projet rédigé, soit une proposition générale, à l'exclusion d'une forme mixte.
Jus cogens: Règles impératives du droit international auxquelles aucune dérogation conventionnelle n'est admise.
Nullité partielle: Déclaration d'invalidité d'une partie seulement de l'initiative, le reste étant soumis au vote.
Non-refoulement: Interdiction de renvoyer une personne vers un État où elle risque la torture ou des traitements inhumains.
In dubio pro populo: Principe selon lequel, en cas de doute, on interprète l'initiative de manière à pouvoir la soumettre au vote.
Art. 189 al. 4 Cst.: Disposition excluant en principe le recours contre les actes de l'Assemblée fédérale et du Conseil fédéral.
Double majorité: Majorité du peuple et des cantons nécessaire à toute modification de la Constitution.