Initiatives acceptées et conflit avec le droit international

Droit public & constitutionnel · Master 2

Mise en œuvre des initiatives populaires acceptées face au droit international et à l'art. 190 Cst.

Introduction

Que se passe-t-il lorsque le peuple et les cantons acceptent une initiative dont le texte entre en conflit avec un traité international que la Suisse a ratifié ? La Constitution fédérale n'apporte pas de réponse univoque. D'un côté, l'art. 139 al. 3 Cst. interdit seulement les initiatives qui violent les règles impératives du droit international (jus cogens) ; de l'autre, l'art. 5 al. 4 Cst. oblige la Confédération et les cantons à respecter le droit international, et l'art. 190 Cst. enjoint au Tribunal fédéral et aux autres autorités d'appliquer les lois fédérales et le droit international. Le texte constitutionnel nouvellement adopté peut donc entrer en tension avec un traité sans que la Constitution ne tranche expressément.

La jurisprudence a élaboré des règles de résolution. La pratique dite Schubert accorde la préférence à une loi fédérale postérieure et contraire au droit international si le législateur a consciemment dérogé au traité, mais le Tribunal fédéral a fait une exception, dite PKK, lorsque le traité protège les droits de l'homme (CEDH notamment). Pour les normes constitutionnelles issues d'une initiative, le Tribunal fédéral a insisté sur la recherche d'une interprétation conforme au droit international et sur l'importance de la clause de rigueur dans l'application de la norme sur le renvoi des étrangers criminels.

Le débat politique a débouché sur plusieurs votations : l'initiative dite de mise en œuvre, qui aurait imposé une application stricte, a été rejetée en 2016 ; l'initiative pour l'autodétermination, qui visait à affirmer la primauté de la Constitution sur le droit international, a été rejetée en 2018. Ces épisodes illustrent la tension entre démocratie directe et État de droit international.

Objectifs d'apprentissage

Analyser le conflit entre initiative acceptée et droit international sous l'angle des art. 5, 139 et 190 Cst.
Expliquer la pratique Schubert et l'exception PKK
Décrire les enjeux de la mise en œuvre de l'initiative sur le renvoi des étrangers criminels
Comprendre le rôle de la clause de rigueur et de l'interprétation conforme
Évaluer les réponses populaires de 2016 et 2018 et leur portée

Concepts clés

Limite du jus cogens: Une initiative est invalide si elle viole les règles impératives du droit international (art. 139 al. 3 Cst.), par exemple l'interdiction de la torture ou le principe de non-refoulement. En revanche, un conflit avec un traité ordinaire n'entraîne pas l'invalidité : l'initiative est soumise au vote.
Art. 5 al. 4 et art. 190 Cst.: La Confédération et les cantons respectent le droit international (art. 5 al. 4 Cst.). Le Tribunal fédéral et les autres autorités appliquent les lois fédérales et le droit international (art. 190 Cst.). Ces dispositions ne désignent pas expressément quelle norme prime en cas de conflit avec une norme constitutionnelle.
Pratique Schubert et exception PKK: Selon la pratique Schubert, le Tribunal fédéral applique une loi fédérale postérieure contraire au droit international si le législateur a délibérément voulu déroger au traité. L'exception PKK écarte cette règle pour les traités protégeant les droits de l'homme, notamment la CEDH, qui prévalent.
Interprétation conforme et clause de rigueur: Les autorités cherchent à interpréter et à appliquer la norme constitutionnelle de manière conforme au droit international. La loi d'application de l'initiative sur le renvoi des étrangers criminels contient une clause de rigueur qui permet de renoncer au renvoi dans des cas particuliers, pour respecter le principe de proportionnalité.
Votations de 2016 et de 2018: L'initiative dite de mise en œuvre, qui voulait imposer une application sans exception de la norme sur le renvoi, a été refusée en 2016. L'initiative pour l'autodétermination, qui voulait faire primer la Constitution sur le droit international, a été refusée en 2018. Le statu quo jurisprudentiel est donc resté en place.

Conclusion

Le conflit entre initiatives acceptées et droit international est l'un des points de tension majeurs du droit constitutionnel suisse. La Constitution ne désigne pas expressément la norme prévalente, d'où le rôle de la jurisprudence : primauté du droit international protégeant les droits de l'homme, application de la loi fédérale dans les autres cas, interprétation conforme et clause de rigueur.

Les votations de 2016 et 2018 ont confirmé le choix du corps électoral de ne pas changer ce statu quo. Pour l'étudiant, l'enjeu est de reconstruire le raisonnement : jus cogens, art. 5 et 190 Cst., Schubert et PKK, puis proportionnalité dans la mise en œuvre.

Cartes

Quelle disposition interdit les initiatives violant les règles impératives du droit international ?: L'art. 139 al. 3 Cst. (ainsi que l'art. 194 al. 2 Cst. pour la révision partielle) : l'initiative violant le jus cogens est déclarée nulle.
Une initiative contraire à un traité ordinaire est-elle invalide ?: Non : seule la violation du jus cogens entraîne l'invalidité. Un conflit avec un traité ordinaire n'empêche pas la votation.
Que prévoit l'art. 5 al. 4 Cst. ?: La Confédération et les cantons respectent le droit international.
Que prévoit l'art. 190 Cst. ?: Le Tribunal fédéral et les autres autorités appliquent les lois fédérales et le droit international. Il ne contrôle pas la constitutionnalité des lois fédérales.
Qu'est-ce que la pratique Schubert ?: Une jurisprudence selon laquelle une loi fédérale postérieure et contraire à un traité prévaut si le législateur a consciemment voulu déroger au droit international.
Qu'est-ce que l'exception PKK ?: Une exception à la pratique Schubert : lorsque le traité protège les droits de l'homme (comme la CEDH), il prime sur la loi fédérale même postérieure.
Quelle initiative populaire a été acceptée en 2010 concernant les étrangers criminels ?: L'initiative sur le renvoi des étrangers criminels, qui a introduit aux al. 3 à 6 de l'art. 121 Cst. une liste d'infractions entraînant l'expulsion.
Pourquoi la loi d'application de l'initiative sur le renvoi contient-elle une clause de rigueur ?: Pour permettre de renoncer à l'expulsion dans les cas de rigueur, afin d'assurer la proportionnalité et la conformité aux droits de l'homme, notamment l'art. 8 CEDH.
Que visait l'initiative dite de mise en œuvre rejetée en 2016 ?: Imposer l'application stricte de la liste d'infractions entraînant l'expulsion, en restreignant la portée de la clause de rigueur et du droit international.
Que visait l'initiative pour l'autodétermination rejetée en 2018 ?: Faire primer la Constitution fédérale sur le droit international, sauf règles impératives, et contraindre à renégocier ou dénoncer les traités contraires.
Pourquoi le conflit entre norme constitutionnelle et traité est-il délicat ?: Parce que la Constitution ne règle pas expressément la hiérarchie ; la tension oppose démocratie directe (volonté du peuple et des cantons) et respect des engagements internationaux.
Quel moyen permet d'atténuer le conflit au stade de la mise en œuvre ?: Une interprétation conforme au droit international de la norme constitutionnelle et une loi d'application qui préserve les droits garantis par les traités.
Le Tribunal fédéral peut-il contrôler la constitutionnalité d'une loi fédérale ?: Non, l'art. 190 Cst. l'oblige à l'appliquer, mais il peut contrôler sa conformité au droit international et signaler la tension au législateur.

Glossaire

Jus cogens: Règles impératives du droit international auxquelles aucune dérogation n'est permise, telles que l'interdiction de la torture ou du génocide.
Pratique Schubert: Jurisprudence du Tribunal fédéral donnant priorité à une loi fédérale postérieure sur un traité, si le législateur a voulu cette dérogation.
Exception PKK: Exception à la pratique Schubert, selon laquelle les traités protégeant les droits de l'homme ont la priorité.
Clause de rigueur: Disposition qui permet à l'autorité de renoncer à une mesure automatique dans un cas particulier pour respecter la proportionnalité.
Initiative de mise en œuvre: Initiative populaire déposée pour imposer une application stricte d'une disposition constitutionnelle déjà adoptée.
Initiative pour l'autodétermination: Initiative visant à faire primer le droit constitutionnel suisse sur le droit international, rejetée en 2018.
Interprétation conforme: Méthode consistant à interpréter une norme interne de façon à la rendre compatible avec le droit international.
Non-refoulement: Principe interdisant d'expulser une personne vers un État où elle risque la torture ou des traitements inhumains.