Reconnaissance des gouvernements et non-reconnaissance collective

Droit international & européen · Master 1

Doctrines Tobar et Estrada, contrôle effectif et obligation de non-reconnaissance.

Introduction

La reconnaissance d'un État est distincte de la reconnaissance d'un gouvernement. La première porte sur l'existence d'une entité souveraine; la seconde, sur la question de savoir qui est habilité à agir au nom d'un État existant, notamment après un changement de pouvoir par la voie constitutionnelle ou non. Le droit international n'impose pas aux États l'obligation de reconnaître un gouvernement, et leur pratique a oscillé entre deux approches: reconnaître selon la légitimité (doctrine Tobar, 1907, refusant de reconnaître les gouvernements issus d'un coup d'État) et s'en abstenir au profit du maintien de relations (doctrine Estrada, 1930, du nom du ministre mexicain des affaires étrangères).

Le critère classique est celui du contrôle effectif: un gouvernement qui exerce un contrôle stable et effectif sur le territoire et la population représente l'État. La sentence Tinoco (Royaume-Uni c. Costa Rica, 1923, arbitre Taft) a retenu l'effectivité du gouvernement de fait sans que la non-reconnaissance par des tiers le prive de ses effets. Cette pratique a des conséquences concrètes: capacité d'agir devant les tribunaux, représentation à l'ONU, contrôle des biens et des comptes de l'État, accréditation d'ambassadeurs, immunités. En pratique, la Suisse reconnaît en principe les États et non les gouvernements, et maintient des relations avec le gouvernement qui exerce effectivement le pouvoir.

Le droit contemporain connaît aussi une obligation de non-reconnaissance collective: les États ne doivent ni reconnaître comme licite une situation créée par une violation grave d'une norme impérative, ni prêter aide ou assistance au maintien de cette situation (art. 41 du projet de la CDI de 2001). La Cour internationale de Justice l'a affirmé à propos de la présence sud-africaine en Namibie (avis de 1971) et de la construction du mur dans le territoire palestinien occupé (avis de 2004). L'Assemblée générale en a fait application à la Crimée (résolution 68/262 de 2014).

Objectifs d'apprentissage

Distinguer reconnaissance d'État et reconnaissance de gouvernement
Comparer les doctrines Tobar et Estrada et le critère du contrôle effectif
Expliquer les conséquences pratiques de la reconnaissance d'un gouvernement (représentation, biens, immunités)
Présenter l'obligation de non-reconnaissance d'une situation issue d'une violation d'une norme impérative
Situer la pratique suisse en matière de reconnaissance

Concepts clés

Reconnaissance de gouvernement: Acte unilatéral et discrétionnaire par lequel un État considère qu'un gouvernement est habilité à représenter un autre État. Elle concerne la représentation de l'État, non son existence. Elle peut être expresse ou implicite, par exemple par la poursuite de relations officielles.
Doctrines Tobar et Estrada: La doctrine Tobar (1907) refusait de reconnaître les gouvernements arrivés au pouvoir par des moyens inconstitutionnels. La doctrine Estrada (1930) rejette toute pratique de reconnaissance des gouvernements, jugée attentatoire à la souveraineté, et se limite à maintenir ou à rappeler ses agents diplomatiques.
Contrôle effectif (Tinoco, 1923): Dans la sentence Tinoco, l'arbitre Taft a estimé que le gouvernement de fait du Costa Rica, qui exerçait un contrôle effectif et pacifique, engageait l'État, bien que le Royaume-Uni ne l'eût pas reconnu. La non-reconnaissance peut faire douter de l'effectivité, mais n'est pas déterminante.
Effets pratiques: La reconnaissance du gouvernement détermine qui peut disposer des biens de l'État à l'étranger, représenter l'État en justice, siéger dans les organisations internationales et accréditer des diplomates. Devant les tribunaux, l'avis de l'exécutif sur l'identité du gouvernement est souvent déterminant. L'ONU examine les pouvoirs des représentants par sa Commission de vérification des pouvoirs.
Non-reconnaissance collective: Les États ont l'obligation de ne pas reconnaître comme licite une situation créée par la violation grave d'une norme impérative et de ne pas prêter aide ou assistance (art. 41 par. 2 du projet de la CDI). Applications: Rhodésie du Sud (résolutions 216 et 217 de 1965), Namibie (avis de 1971), Chypre du Nord (résolution 541 de 1983), Mur (2004), Crimée (résolution 68/262).

Conclusion

La reconnaissance des gouvernements relève de l'appréciation politique des États, encadrée par le critère du contrôle effectif et par des doctrines opposées, de la légitimité (Tobar) à l'abstention (Estrada). Ses effets pratiques sont importants pour la représentation, les biens et les relations diplomatiques.

La non-reconnaissance collective, enfin, montre que l'effectivité ne peut pas tout: les situations issues de violations graves de normes impératives doivent être refusées par la communauté des États, une règle appliquée à la Namibie, au Mur ou à la Crimée et qui éclaire la neutralité active de pays comme la Suisse.

Cartes

Quelle est la différence entre reconnaissance d'État et reconnaissance de gouvernement?: La première concerne l'existence de l'État; la seconde, l'identité des autorités habilitées à le représenter.
Que prescrit la doctrine Tobar (1907)?: Refuser de reconnaître les gouvernements arrivés au pouvoir par des moyens inconstitutionnels (coups d'État, révolutions).
Que prescrit la doctrine Estrada (1930)?: Ne pas procéder à des reconnaissances de gouvernements, jugées contraires à la souveraineté; l'État maintient ou retire simplement ses agents diplomatiques.
Qu'est-ce que le contrôle effectif?: Le fait pour un gouvernement d'exercer de manière stable le pouvoir sur le territoire et la population, critère traditionnel de la qualité de gouvernement.
Que décide l'arbitre Taft dans l'affaire Tinoco (1923)?: Que le gouvernement de fait du Costa Rica, effectif et pacifique, engageait l'État malgré la non-reconnaissance du Royaume-Uni.
Un gouvernement non reconnu peut-il agir devant les tribunaux d'un État tiers?: Cela dépend du droit interne; dans plusieurs États, la position de l'exécutif sur la reconnaissance est déterminante pour la capacité d'agir.
Quels effets pratiques emporte la reconnaissance du gouvernement?: Représentation de l'État, disposition de ses biens et comptes à l'étranger, accréditation d'ambassadeurs, siège dans les organisations.
Quelle est la position suisse en matière de reconnaissance?: En principe, la Suisse reconnaît les États, non les gouvernements, et entretient des relations avec les autorités qui exercent effectivement le pouvoir.
Que prévoit l'art. 41 par. 2 du projet de la CDI?: Aucun État ne doit reconnaître comme licite une situation créée par une violation grave d'une norme impérative, ni prêter aide ou assistance pour son maintien.
Que dit l'avis de la CIJ de 1971 sur la Namibie?: La présence continue de l'Afrique du Sud en Namibie est illégale et les États sont tenus de ne pas reconnaître cette situation ni lui prêter appui.
Quelle obligation découle de l'avis de la CIJ sur le Mur (2004)?: Les États ne doivent pas reconnaître la situation illicite découlant de la construction du mur dans le territoire palestinien occupé ni prêter aide ou assistance au maintien de cette situation.
Quelle résolution de l'Assemblée générale a traité de la Crimée en 2014?: La résolution 68/262 sur l'intégrité territoriale de l'Ukraine, qui invite les États à ne pas reconnaître toute modification du statut de la Crimée.
Un État peut-il retirer sa reconnaissance d'un gouvernement?: Oui: la reconnaissance de gouvernement est révocable, contrairement à la reconnaissance d'un État qui est en principe définitive.

Glossaire

Reconnaissance de gouvernement: Acte par lequel un État admet qu'un gouvernement représente un autre État.
Doctrine Estrada: Politique consistant à ne pas se prononcer sur la légitimité des gouvernements étrangers et à maintenir ou retirer ses agents.
Contrôle effectif: Exercice réel, stable et durable du pouvoir sur le territoire et la population.
Gouvernement de fait: Gouvernement installé hors des voies constitutionnelles mais exerçant le pouvoir réel.
Non-reconnaissance collective: Obligation, imposée aux États ou décidée par une organisation internationale, de ne pas reconnaître une situation issue d'une violation grave du droit international.
Norme impérative: Norme du droit international général à laquelle aucune dérogation n'est permise (art. 53 CVDT).
Commission de vérification des pouvoirs: Organe de l'Assemblée générale chargé d'examiner les pouvoirs des représentants des États membres.