Répartition des compétences entre Confédération et cantons

Droit public & constitutionnel · Bachelor 2

Souveraineté cantonale, subsidiarité et types de compétences fédérales (art. 3, 42, 43a Cst.)

Introduction

La Suisse est un État fédéral composé de la Confédération et de 26 cantons. La question centrale du fédéralisme est celle de la répartition des tâches : qui peut légiférer, qui exécute, qui finance ? La Constitution fédérale y répond par une règle de base, l'art. 3 Cst., selon lequel les cantons sont souverains en tant que leur souveraineté n'est pas limitée par la Constitution fédérale et exercent tous les droits qui ne sont pas délégués à la Confédération. La Confédération ne dispose donc que de compétences d'attribution, tandis que les cantons détiennent une compétence générale résiduelle.

Cette règle est complétée par l'art. 42 Cst., qui précise que la Confédération accomplit les tâches que lui attribue la Constitution, et par les principes de l'art. 5a et de l'art. 43a Cst. : la subsidiarité, qui réserve à la Confédération les seules tâches qui excèdent les possibilités des cantons ou qui exigent une réglementation uniforme, et l'équivalence fiscale, selon laquelle la collectivité qui bénéficie d'une prestation en supporte le coût et décide. Ces principes ont été consacrés lors de la réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches (RPT) entrée en vigueur en 2008.

En pratique, les compétences fédérales ne sont pas toutes de même nature. Certaines sont exclusives, d'autres concurrentes ou limitées à des principes que les cantons concrétisent. Savoir qualifier une compétence est un préalable à tout examen de la constitutionnalité d'une loi fédérale ou cantonale et à l'application de la primauté du droit fédéral.

Objectifs d'apprentissage

Expliquer la règle de l'art. 3 Cst. et la distinction entre compétences d'attribution et compétence résiduelle
Appliquer les principes de subsidiarité et d'équivalence fiscale (art. 5a et 43a Cst.) à une situation donnée
Distinguer compétences exclusives, concurrentes et de principes de la Confédération
Identifier des domaines de compétence originaire des cantons, tels que l'instruction publique ou l'organisation judiciaire cantonale
Qualifier une compétence fédérale pour déterminer la marge de manoeuvre laissée aux cantons

Concepts clés

Souveraineté résiduelle des cantons: Selon l'art. 3 Cst., les cantons sont souverains dans la mesure où la Constitution fédérale ne limite pas leur souveraineté. Toute tâche non attribuée à la Confédération reste de leur ressort. En cas de doute, la présomption de compétence joue en faveur des cantons.
Compétences d'attribution de la Confédération: L'art. 42 Cst. dispose que la Confédération accomplit les tâches que lui attribue la Constitution. Toute activité législative fédérale doit donc se rattacher à une base constitutionnelle expresse ou à une compétence implicite reconnue de manière restrictive.
Subsidiarité (art. 5a et 43a al. 1 Cst.): La Confédération n'assume que les tâches qui excèdent les possibilités des cantons ou qui nécessitent une réglementation uniforme par la Confédération. Le principe est un critère d'orientation politique et d'interprétation, rarement invocable seul devant un tribunal.
Équivalence fiscale (art. 43a al. 2 et 3 Cst.): La collectivité qui bénéficie d'une prestation de l'État en prend en charge les coûts et peut décider de celle-ci. Le principe vise à faire coïncider cercle des bénéficiaires, cercle des payeurs et cercle des décideurs.
Typologie des compétences fédérales: La compétence peut être exclusive (la Confédération seule peut légiférer), concurrente (les cantons légifèrent tant que la Confédération n'a pas usé de sa compétence) ou limitée à des principes (la Confédération fixe un cadre que les cantons concrétisent, comme en aménagement du territoire à l'art. 75 Cst.).

Conclusion

La répartition des compétences est l'ossature du fédéralisme suisse. Elle repose sur une présomption en faveur des cantons (art. 3 Cst.), sur des compétences fédérales d'attribution (art. 42 Cst.) et sur deux principes directeurs, la subsidiarité et l'équivalence fiscale (art. 5a et 43a Cst.). La qualification de chaque compétence fédérale, exclusive, concurrente ou de principes, détermine l'espace qui reste aux cantons.

Pour le juriste, la première question face à une norme est toujours celle de la compétence de l'auteur de l'acte. Une loi adoptée sans base de compétence est invalide, et la primauté du droit fédéral ne joue que si la Confédération agit dans son champ de compétence. Cette grille de lecture reste indispensable pour aborder l'exécution du droit fédéral, la coopération intercantonale et le contentieux constitutionnel.

Cartes

Que prévoit l'art. 3 Cst. ?: Les cantons sont souverains en tant que leur souveraineté n'est pas limitée par la Constitution fédérale et exercent tous les droits qui ne sont pas délégués à la Confédération.
Quelle règle de l'art. 42 Cst. complète l'art. 3 Cst. ?: La Confédération accomplit les tâches que lui attribue la Constitution : ses compétences sont des compétences d'attribution.
Que signifie le principe de subsidiarité de l'art. 43a al. 1 Cst. ?: La Confédération n'assume que les tâches qui excèdent les possibilités des cantons ou qui nécessitent une réglementation uniforme par la Confédération.
Quel est le contenu du principe d'équivalence fiscale ?: La collectivité qui bénéficie d'une prestation de l'État en supporte les coûts et décide de celle-ci : bénéficiaires, payeurs et décideurs doivent coïncider (art. 43a al. 2 et 3 Cst.).
Quelle réforme a consacré les art. 5a et 43a Cst. ?: La réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons (RPT), acceptée en votation populaire en 2004 et entrée en vigueur en 2008.
Qu'est-ce qu'une compétence fédérale exclusive ?: Une compétence dans laquelle seule la Confédération peut légiférer, les cantons étant exclus ; c'est le cas par exemple des douanes (art. 133 Cst.) ou de la monnaie (art. 99 Cst.).
Qu'est-ce qu'une compétence fédérale concurrente ?: Une compétence que la Confédération peut exercer ; tant qu'elle n'en a pas fait usage, les cantons peuvent légiférer, et dès qu'elle légifère, le droit cantonal contraire est écarté par la force dérogatoire du droit fédéral.
Que désigne une compétence fédérale limitée à des principes ?: Une compétence selon laquelle la Confédération fixe les principes et les cantons les concrétisent, comme en aménagement du territoire (art. 75 Cst.).
À qui appartient la compétence en matière d'instruction publique ?: L'instruction publique est du ressort des cantons (art. 62 al. 1 Cst.) ; la Confédération n'intervient que pour l'harmonisation si les cantons n'y parviennent pas par la coordination (art. 62 al. 4 Cst.).
Quelle différence y a-t-il entre compétence législative et compétence d'exécution ?: La Confédération peut légiférer dans un domaine et en laisser l'exécution aux cantons (art. 46 Cst.) : la répartition de la compétence législative ne coïncide donc pas avec celle de l'exécution.
Une compétence fédérale peut-elle exister sans base écrite dans la Constitution ?: En principe non, vu l'art. 42 Cst. ; la doctrine admet toutefois des compétences inhérentes ou implicites, mais de manière restrictive, puisque tout élargissement de la compétence fédérale passe normalement par une révision constitutionnelle soumise au vote du peuple et des cantons.
Pourquoi la répartition des compétences est-elle préalable au contrôle de la primauté du droit fédéral ?: Parce que le droit fédéral ne prime le droit cantonal (art. 49 Cst.) que s'il a été adopté dans le cadre d'une compétence fédérale valable ; une norme fédérale dépourvue de base de compétence ne peut pas écarter le droit cantonal.

Glossaire

Souveraineté cantonale: Pouvoir général des cantons d'exercer toutes les compétences que la Constitution fédérale ne délègue pas à la Confédération (art. 3 Cst.).
Compétence d'attribution: Compétence que la Confédération tient d'une disposition expresse de la Constitution fédérale, seule source légitime de son pouvoir de légiférer (art. 42 Cst.).
Subsidiarité: Principe selon lequel la collectivité supérieure n'intervient que si la collectivité inférieure ne peut pas accomplir la tâche de manière satisfaisante (art. 5a et 43a Cst.).
Équivalence fiscale: Principe imposant que la collectivité bénéficiaire d'une prestation étatique en supporte les coûts et décide de son étendue (art. 43a al. 2 et 3 Cst.).
Compétence exclusive: Compétence qui n'appartient qu'à la Confédération et exclut toute législation cantonale dans le domaine concerné.
Compétence concurrente: Compétence que la Confédération peut exercer et qui, dès qu'elle est exercée, écarte le droit cantonal contraire, tout en laissant les cantons légiférer dans le silence du droit fédéral.
Compétence de principes: Compétence par laquelle la Confédération se limite à fixer des principes, les cantons étant chargés de les concrétiser par leur propre législation.
Compétence résiduelle: Compétence générale des cantons sur toutes les matières non attribuées à la Confédération par la Constitution.